行政执法事项的调整，伴随着行政执法权的重新划分与配置。“收放”之间，指向更科学的权责匹配、更高的执法质效
“从现阶段情况来看，高频多发、易发现易处置、专业要求适宜的行政处罚事项下放镇街，有助于镇街行政执法快速响应；专业性强以及与审批、处罚、监管等关联密切的事项上收至职能部门，可增强行政执法的专业性和统一性。”
“镇街亲身感受了行政执法权收与放的各种考量，对权责匹配的认识更加深刻，不再盲目‘要权’，而是高度重视因地制宜、实事求是地精准梳理下放事项清单，努力做到行政执法权放得下、接得住、管得好、有监督、可持续。”
文 |《瞭望》新闻周刊记者 张康喆 吴帅帅 杨淑馨
积极稳妥、因地制宜、科学合理地将基层治理迫切需要且能有效承接的行政执法事项依法下放给镇街，是综合行政执法改革的重要内容之一。近年来，在行政执法权逐步下沉基层的大背景下，一些地方也出现了执法权“上收”情况。
《浙江省综合行政执法事项统一目录》（以下简称《统一目录》）《浙江省乡镇（街道）综合行政执法事项指导目录》（以下简称《指导目录》），是该省各县（市、区）政府梳理、调整本地区镇街行政执法事权的重要依据，各地可结合实际，选择基层迫切需要且能有效承接的行政处罚事项交由镇街行使。
近年来，两个目录根据法律法规规章立改废、机构职能调整情况，结合为基层减负等工作要求和实施成效，进行了数次动态调整。以《指导目录》为例，从2021年首次公布的684项，到2022年的410项，再到2025年的147项，行政处罚事项数量有增有减。通过行政执法权的收与放，促进赋权镇街执法更精准有效，是其中的重要考量之一。
以2025年《统一目录》为例，“对不同时具有地基基础工程检测、相应结构工程检测和见证取样检测资质的建设工程质量检测机构从事房屋安全鉴定的行政处罚”等专业性过强的事项被收回住建部门；“违规开展学科类校外培训”“校外培训机构违规举办社会性竞赛活动”等伴随社会新现象而产生的执法事项，被下放到赋权镇街。
收回部分专业性较强的事项、发生频率低的事项、与业务主管部门关联密切的事项，新增与镇街日常管理关系密切的事项……行政执法事项的调整，伴随着行政执法权的重新划分与配置。“收放”之间，指向更科学的权责匹配、更高的执法质效。
千里之外的广东江门，同样经历了行政执法权的动态调整。
2020年9月29日，江门将涉及自然资源、生态环境、市场监管、卫生健康等7大执法领域的838项县级行政执法职权调整由镇街实施。2022年8月，在全面复盘评估实施情况后，其中的286项职权被收回原职能部门。2024年，江门邀请第三方评估机构，再次对下放给镇街的行政执法权进行全面评估，建议收回设定依据已废止、增加镇街财政负担等5类119项行政执法权。
已经放下去的行政执法权，又被收了回来，是不是“走回头路”？
“行政执法权的收与放，并非简单的权力转移，而是基于对基层治理能力与执法需求的综合判断，通过优化执法资源配置，避免基层‘小马拉大车’，确保行政执法权的行使更加精准高效。”浙江省司法厅执法协调处干部董斌认为。
近日，《瞭望》新闻周刊记者在浙江、广东等地采访发现，两地通过科学评估收回事项，让镇街承接行政执法事项更合理；依法、审慎、精细确定事项调整目录，确保镇街赋权工作在法定框架内“量体裁衣”；稳妥衔接上收事项，持续提升镇街承接能力，让基层行政执法既“管得着”也“管得好”。
浙江省宁波市海曙区市场监管、综合执法下沉执法人员以高桥镇人民政府名义对高桥镇中心小学食堂针对燃气安全赋权事项开展行政检查（2023 年 6 月摄） 受访者供图
精准“收” 更高效
向东，紧邻海曙城区；向西，连接四明山区——浙江省宁波市海曙区古林镇，是典型的城乡接合部。近日，宁波市海曙区结合当地实际，将该镇承接的行政执法事项数量从2022年的835项缩减为453项。
宁波市海曙区综合行政执法局执法指导科科长周鑫介绍，“半城半乡”的古林镇产业形态复杂、外来人口占比高，治理对象多、门类广，事权调整时需考虑的因素多，在本轮行政执法权“收放”中较为典型。“收”的原因主要有三。
——收回部分专业性、技术性较强的事项。以农业农村领域生产经营农作物假种子、劣种子等行为治理为例，由于古林镇缺乏相应的检测设备和专业技术人员，很难开展检测评估，且寻求第三方检测的费用高昂，交由区县职能部门处理更高效。因此，该项执法权从古林镇收回，由海曙区农业农村局行使。
——收回部分监管对象少、执法频率低的事项。因新型墙体材料使用较为普及，古林镇“违法生产、销售实心粘土砖”等情况发生频率较低，考虑到区级职能部门更能统筹监管，相关行政执法权被收回至海曙区综合行政执法局。
——收回部分与业务主管部门行政许可及批后监管工作关联密切的事项。比如违规挖掘城市道路行为，往往是在被举报后启动行政执法，而镇街通过日常巡逻发现该行为的几率较低。同时，由于执法需确认违规方是否按照批准的位置、面积、期限等挖掘，镇街只有通过职能部门才能掌握其资质许可等情况，由职能部门集中行使此类事权可以提高执法效率。因此，该事项行政执法权被收回至海曙区综合行政执法局。
这一点在广东江门的行政执法权调整中也得到了印证。
江门市蓬江区白沙街道综合行政执法办公室副主任谭聂说，自然资源局拥有土地审批权，处理非法占地案件时能够调动更多资源，处置能力更强。而镇街不具备土地审批权，通知违法企业处理非法占地问题时，一些企业不配合。当执法权与审批权统一于原职能部门，实际执法效果更好。
“执法权的上收并非‘一刀切’执行。2025年《统一目录》中，带‘*’标志的事项代表着原则上要求收回。但若一些中心镇、特大镇确有需要，也可通过严谨的论证程序后继续实施。”周鑫说。
“从现阶段情况来看，高频多发、易发现易处置、专业要求适宜的行政处罚事项下放镇街，有助于镇街行政执法快速响应；专业性强以及与审批、处罚、监管等关联密切的事项上收至职能部门，可增强行政执法的专业性和统一性。”宁波大学法学院副教授金晓伟说，通过建立明确、精准的权责清单，有利于促进属地管理有责、专业执法有力，避免推诿扯皮。
依法“收” 强规范
行政执法权的收与放，都须在依法行政的规范框架内运行。
记者了解到，浙江省行政执法事项目录的调整，须严格按照重大行政决策程序组织实施，遵守《重大行政决策程序暂行条例》《浙江省重大行政决策程序规定》《浙江省行政合法性审查工作规定》等相关规定。
第一步，相关镇街梳理形成调整事项清单并说明理由，向县（市、区）综合执法办上报。这一环节，各镇街参照浙江省“大综合一体化”行政执法改革工作专班印发的《乡镇（街道）综合行政执法事项承接指引（参考）》，围绕具体违法情形、处罚种类、罚款数额等指标，结合本地实际进行梳理。
第二步，县（市、区）综合执法办在统筹研究清单的基础上，形成征求意见稿，并组织开展专家论证和风险评估，征求职能部门等有关单位和社会公众意见。
浙江省司法厅相关工作人员介绍，论证和评估重点围绕执法监管形势和赋权事项的具体实施情况进行。职能部门和镇街政府的建议，也在这一环节得到充分讨论，综合执法办承担类似“裁定方”的角色。
今年1月，宁波市海曙区综合执法办在形成《宁波市海曙区人民政府关于动态调整石碶街道办事处等5个乡镇人民政府（街道办事处）行政执法事项的通告》（代拟稿）的基础上，征求区委编办、司法局、发展改革局、教育局、应急管理局、自然资源和规划局等多家单位意见，收到不少建议。
比如，由于海曙区高桥镇现注册的烟花爆竹批发单位实际仓储点位设在鄞州区，海曙区应急管理局建议，对高桥镇人民政府收回“对烟花爆竹批发单位未按规定变更批发许可证的行政处罚”等7项应急管理条线行政执法事项。结合实际，这一建议最终被采纳。
再如，宁波市自然资源和规划局海曙分局建议，按照《浙江省实施行政处罚适用听证程序较大数额（价值）标准》，涉及自然资源领域的行政处罚案件大多属于重大行政处罚决定，且赋权镇街未办理过此类案件，因此建议收回相关行政执法权，或调整为由镇街执法、职能部门加强业务指导。经评估，这一情况并不影响镇街前期开展检查、取证等工作，且向下赋权更利于职能部门、区综合执法局及属地镇街等协同执法。因此，采纳镇街继续保留相关行政执法权的建议。
第三步，县（市、区）综合执法办形成草案交由合法性审查部门审查，再提交县（市、区）人民政府审议，通过后将调整事项目录向社会公告。
在受访专家看来，行政执法事项的调整下“绣花功夫”，体现出依法、审慎、科学赋权的治理理念。政府在对行政执法权的调整过程中，不断把握收与放之间的动态平衡，最终目标是让行政执法更加贴近群众需求，共同守好法治底线。
收放有序 高效治理
行政执法权收回至相应的原职能部门后，需及时做好衔接，防止出现“执法真空”，形成收放有序的执法闭环。
浙江省级层面，要求设区市综合行政执法指导办公室对镇街综合行政执法工作加强统筹指导管理，县（市、区）综合执法办建立健全行政执法协调衔接机制，确保执法监管不断档、职责交接顺畅、执法标准统一。
受访专家表示，行政执法权上收后，相关职能部门应强化担当意识，做到执法事项“归位不越位、补位不缺位”，既确保执法监管的连续性，又尊重镇街的治理主体地位，探索构建新型“部门—镇街”执法协作关系，以实现执法效能最大化。
“本次部分农业行政执法权回收后，我们将继续推进‘市县主导执法、镇街协同治理、社会共治参与’，并通过培训提升工作人员对收回事项的执法水平，增强‘服务型执法’意识。”广东省江门市农业农村局执法监督科副科长叶天文说。
“全市各级自然资源部门快速响应、各司其职，及时明确回收事项的办理流程和标准。”江门市自然资源局执法监督与信访科副科长吴儒辉说，比如市级做好政策指导和监督，对重大违法问题采取直接立案查处、挂牌督办、清单交办等处理方式；县级履行法定查处职责，通过日常巡查、群众举报、卫星遥感、媒体反映等手段，对自然资源领域违法行为早发现、早制止、严查处。
在采访中，一些基层干部谈到，经历了行政执法权的下放与回收，更多镇街开始将简单的“权力下放”思维，转变为“能力评估—赋权调整—质效提升—再评估—再优化”的螺旋上升思维，在常态化提升承接能力上下功夫，努力提高基层治理能力。
2024年8月，宁波市鄞州区成立浙江省首个综合执法公职律师行政执法服务团，成员来自不同的职能部门，由区司法局、区综合执法局定期联合选拔，具备业务精通、法律精通双重优势。
“镇街对承接事项‘接不住’‘接不好’的原因之一，是执法中容易出现法律风险。当镇街办理重大、疑难、复杂行政执法案件时，公职律师会及时提供法制审核咨询意见，帮助镇街执法人员提升法治意识和能力。”宁波市鄞州区综合行政执法局执法指导科科长金吉林说。
在宁波市镇海区，新的行政执法事权下放后，原区级职能部门会派出专业执法人员进行“首案指导”，确保镇街执法人员掌握执法流程和证据收集、法律适用等关键环节；在原职能部门完成既定数量“首案”办理，且经指导办、部门联合评估认为镇街已掌握办案能力后，原职能部门人员不再主导办案，而是“转型”为协办人员提供技术支持，开展疑难案件会商、法律适用指导等，目的是逐步提升镇街的承接能力。
镇街承接能力薄弱的另一个原因，在于执法力量与执法任务之间不匹配。
一些地方探索以“县属乡用”的方式，向镇街倾斜人力资源。比如宁波市北仑区经区委组织部、区委编办协调，从区级职能部门遴选36名人员，将其人事关系接转或纳入区综合行政执法队管理，再统一下沉到镇街开展执法，并明确要求专人专用、不得“截留”。
“镇街亲身感受了行政执法权收与放的各种考量，对权责匹配的认识更加深刻，不再盲目‘要权’，而是高度重视因地制宜、实事求是地精准梳理下放事项清单，努力做到行政执法权放得下、接得住、管得好、有监督、可持续。”宁波市北仑区综合执法局直属中队指导员张周扬说。■
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